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李小云:为什么中国如此慷慨地援助非洲贫困国家?  

2017-04-09 11:17:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:《文化纵横》微信公众号

【导读】一直以来,关于“对外援助”的讨论不绝于耳。无论是“冤大头”说还是“殖民”说,中国对外援助常受到非议与误解。李小云教授近年来一直从事中国对非洲援助的实地研究,掌握了许多珍贵的第一线信息。根据其多年的考察研究,李小云教授指出,中国对外援助的历史,因循了中国自身发展变化的脉络,可称之为“社会文化的复制”。以中国援非经验为出发点,一方面可清晰地看出中国对外援助在受援国或地区产生的影响,另一方面也提供给中国审视自身与世界的新视野和新方法。

▍???引言:为什么选择非洲

过去几年来,笔者所在团队一直在非洲实地从事中国对外援助的研究,本文是对既往研究的一个阶段性总结。首先需要说明的是,尽管对于近代中国的演化,存在不同角度的理论构建,但是中国被动卷入现代化的理论观点一直占据主要位置,这也是我们研究中国对外援助的基本假设。

改革开放以来,中国在域外的急剧扩展,从规模到战略都在一定程度上显示出,中国从被动卷入向主动把握世界的转变。这种主动性当然不是当前中国才具备的,1950年代中国开始的对外援助已经具备了明显的主动把握世界的特点。

很多人都把这个阶段的对外援助理解为国际共产主义和中国战略利益的产物,但是,正如周恩来所言,中国的对外援助不全是国际共产主义的东西,也包含某些中国文化自身的因素。这些似乎都暗示了过去60年里中国在全球地位的某种转变,而援助则是这个转变过程中的重要变量之一。这也是我们研究对外援助的一个很重要的理论关怀。

我们选择在非洲进行研究的主要原因,一是非洲一直都是西方援助的重点对象,是殖民和后殖民发展问题的集中地;二是非洲也是中国对外援助的重点地区,是中国支持被压迫民族实现“民族独立”的主要场域,也是近年来践行“互利双赢”以及所谓“新殖民主义”争论的集中地,这样的地域有助于我们反思西方的“殖民”“后殖民”和“新殖民”的范式,并按照“前发展”“发展”“后发展”和“新发展”的框架,将不同的历史事件串成一个连续体进行观察和研究。

我们的研究对象主要是援非农业技术示范中心,这主要是考虑到农业技术一直是中国援助非洲的重点,同时,“农业”“技术”“示范”“中心”等又承载着中国自身发展的叙事,与欧洲早期在非洲的“农业开发”及其后援助非洲的“绿色革命”“农业研究和推广”和“综合农业发展”等,以及非洲的“粮食安全”“农业发展和经济增长”等本土战略,共同构成了援助场域的三元遭遇。我们选择“新发展的示范”作为讨论中国援非农业示范中心的一个视角,把“发展”和“新发展”作为讨论的议题,而将“示范”视作与“干预”相对应的文化形态,由此勾勒出中国对外援助的历史和现实,进而廓清近代中国的变迁轨迹和具有中国特色的“现代性”。

▍??????“新发展的示范”:中国对外援助的基本框架

近十年来,我们先后访问位于坦桑尼亚、埃塞俄比亚、津巴布韦、莫桑比克等国的中国援非农业技术示范中心,与那里的中国援非工作人员一起讨论中国的对外援助,观察他们如何管理农业技术示范中心,在此过程中发现,他们的做法与我们了解的西方发展援助的方式有很多不同。埃塞俄比亚外交与国际合作部负责管理发展援助的常务秘书对我们说,中国的做法和西方不同,西方更热衷于帮助当地人制定发展计划和政策,而中国人更像企业家,他们忙着找市场,找合作,找当地政府帮忙解决其在项目中遇到的具体问题,中国援外人员更喜欢和自己人呆在一起,而西方人更喜欢和当地人打成一片。

非洲朋友显然感觉到了中国和西方在发展援助上的差异。用西方援助者的话说,中国援助者更像“生意人”,而中国的援非工作人员则认为,西方援助者才是真正的“援助者”。即便在西方世界内部,不同国家(如英国、美国、德国)的援助方式也有所差异,不同视角反映出的中西方对外援助的差异意味着什么?我们还不能断言。但正如DeHart所说的“全球发展已不再由西方国家所控制”,[1]而且,中印等国有着完全不同于西方的援助历史和框架,但时至今日,我们才关注到这个差异。[2]随着中国对外援助规模的扩大和援助方式的日益多元化,我们有必要从深层次上回应这个问题。

第一,中国的对外援助经历了从50年代至今的一系列变化,特别是金砖国家新发展银行、亚州基础设施投资银行的启动,标志着中国的对外援助由双边行为向多边制度化行为的转变。这在某种程度上标志着中国在全球化的浪潮中开始由“被迫性卷入”向“主动性把握”转化。

第二,上述转变不仅是话语层面的,“一带一路”战略还使得中国和世界在“新发展”框架下连为一体。当然,这并不意味着中国即将主导国际发展事务,但至少说明中国尝试在国际事务中寻求更加重要的位置。

我们在2014年发表的一篇英文论文中暗示到,中国对外援助实际上一直是其国内发展方式在海外的延伸。[3]很多国内外的学者也都注意到了这一点,[4]但却没有人揭示这个逻辑的具体内涵。很多学者假设,中国在非洲的呈现与西方有着某种本质的不同,那么,我们把中国的援非示范中心作为“发展”的示范,似乎意味着中国在示范如何按照西方模式发展的经验。因为,虽然很多西方学者认为中国现在做的很多事情与20世纪50?60年代西方的做法相差不大,[5]但是在技术层面上的相近并不代表背后的政治和社会逻辑一致。上面提到的非洲国家管理援助的官员针对中西援助的体会,在某种程度上正反映出了这种差异。

中国的发展实践在很大程度上是属于“新发展”的实践,中国的现代性似乎不同于西方以思想启蒙为基础的表征。这虽不能说是共识,但也有很强的经验支撑。所以,中国援非农业示范中心不仅是在示范农业技术,也是在示范一个非规范的变迁经验。在研究中,我们深切地感受到示范中心呈现了一个新的主客体关系及其建构方式;在示范中心,我们感觉到中国的专家与当地农民的互动、政府官员与中国国内的机构的互动、西方的援助专家与其在非洲建立的社会关系的互动,三者呈现出很大的差异。所从,我们把这个示范称作“新发展的示范”。

发展研究在学术上一直存在经典发展研究和批判发展研究的争议,[6]前者强调工业资本主义主导的文化模式由西方逐渐传播到世界各地的过程,这种文化模式宣扬人类理性的力量,倡导以自然科学为工具来认识和改造世界;它同时主张在发展中国家建立一套与工业化相适应的政治经济体系。[7]西方之所以发展出了充满活力的资本主义经济是源于新教伦理和一套由强大的国家、法治和责任制组成的现代政治制度。[8]西方发展援助的核心就是在发展中国家践行这套政治经济体系,而新自由主义和新制度主义结合的发展援助的理论框架,则是这一理论在当代的具体呈现。

西方发展援助的核心就是在发展中国家践行资本主义政治经济体系

这一理论框架强调全球的贫困和暴力是糟糕的政治治理体制所致,而要想改变这一状况并为穷人提供服务,则依赖于一个强大的制度。[9]从工业资本主义形成至今,工业资本主义文化逐步在全球范围内扩张,冲击世界各地,中国自然也不例外。工业资本主义已经演化成了全球资本主义,并形成了通过国际发展援助进一步强化这种文化扩张的局面。随着不同文化之间的频繁交流,特别是在今天高度发达的交通和通讯条件下,物质和文化相互影响的程度越来越高,从表面上看,工业化的文化形态充斥世界各地。但我们也应该看到,问题可能不在于工业文化扩张这一事实是否存在,而在于如何看待非欧洲国家在工业文化冲击下的各种反应,这就是我们所说的“文化的遭遇”。

第一,工业资本主义在宗教的配合下,侵入了世界各地,改变了这些地区的本土文化,比如在非洲。因为西方社会科学对于社会演变的认识是不可逆的、由低级向高级的进化。因此,从农业封建主义向工业资本主义的变化也是不可避免的,这就是经典发展理论的历史逻辑,其为西方的殖民主义做了很好的辩护——殖民主义是在帮助野蛮社会进入文明社会,作为“现代殖民主义”的西方发展援助也从中获得了合法性。

第二,工业资本主义及其文化形态,在世界不同地区所遭遇的命运有所差别。中国是其中的一个典型案例。中国既没有像非洲那样被完全地殖民,工业资本主义文化没有完全改变中国的本土文化;中国同时也没能完全避免工业资本主义的冲击。因此,对于中国所经历的变化,学术界形成两个维度的思想分野:或是将中西分野放置在落后/进步的话语谱系中讨论;[10]或是将中国视作一个独立的文明整体,强调中国发展道路的独立性和特殊性。中国在海外的呈现,为我们提供了一个研究中国变迁的场域。

我们这项研究还有一个经验性的预设:一个主导性的文化模式,其实践在国际和国内层面应能一致性地呈现出来。例如,在大中华文化圈中的日本和韩国,虽然也创造出东亚经验,但没有发展出在本质上有别于西方的发展模式。特别是日本这样一个全盘西化的国家,其不仅经历了与欧洲类似的工业化在其内部的深化,也延续了西方通过殖民主义侵略和工业产品对外扩张的过程。这不仅反映在日本国内的政治实践中,也反映在日本的对外援助上。日本的对外援助非常西化,但在社会文化上却很纠结。最近,日本提出1000亿美元的亚洲基础建设的基金,其背后是争取在国际事务上的“主导性”,但是这主要还不是钱的问题。[11]韩国也是一样。

日本与韩国的援助项目和西方一样,都强调性别与发展、参与式发展,但和他们的援助专家聊天,会发现他们骨子里好像没有这些东西。我问韩国的一位专家:“你们新农村建设时期也搞性别与发展和参与式发展吗?”这位专家半天都无语对答,我接着问:“你们为什么不给非洲的朋友讲朴正熙时代农村建设的真实情况啊?”他说:“那是独裁的事,不好啊!”

即便如此,日本与韩国的对外援助和中国的也有许多共同特点,比如都强调不干预内政,强调经济合作,利他的成分少,日本和韩国的学者将这种趋同称为东亚发展合作模式。[12]很多西方学者觉得日本和中国的对外援助没有西方的时间长,西方也走过和日本与中国相同的阶段,[13]但他们还是忽略了一些带有本质性的差异。日本国际发展机构的一位资深官员曾经讲:日本很希望中国能参加到经合组织发展委员会,日本的对外援助和西方不同,在这个组织中,日本很孤单,和西方没有共同语言。韩国在加入经合组织发展援助委员会以后的处境也反映了与日本同样的遭遇。“社会文化价值”和“政治文化价值”的不一致是日本在和平时期难以主导世界的主要原因。

在全球化的影响下,中国内部的变迁与欧洲在大的方面有很多的共同点,如工业化、城市化、农民向工业和城市的流动等,但是,这种变迁明显地呈现了中国的特异性。在对外援助上,中国与西方也有很多的共同点,但是,中国所谓“不干预内政”的方式不同于西方通过发展援助在发展中国家建立符合工业资本主义的制度。如前所述,其中也包含有中国传统的成分。

基于此,我们希望从中国的对外援助的实践来看中国变迁的意义,进而观察这种变迁在内部深化和外部彰显上是否一致。很显然,仅从话语层面来比较,很难回答这一问题,只有通过比较系统的实地研究才能有所答案。

▍??????中国援非的历史经验与微观实践

在中国快速发展和转型的过程中,其存在已经远远越过了自己的边界,延伸到了世界各地。在全球化条件下,相较于近代中国与西方的遭遇,中国与世界的遭遇,呈现出完全不同的情况;中国与非洲的遭遇,也不同于西方与非洲的遭遇;更重要的是,今天中国与非洲的遭遇,也不同于20世纪非洲国家独立后与中国的遭遇。

第一,今日多中心的全球结构不同于以往的两极或单极世界。发展与欠发展之间的权力关系远比之前的全球关系更为复杂。单一的中心-边缘关系已不复存在。后殖民知识体系中的“第三世界”的概念已经不再令人信服,[14]过去作为边缘的中国和印度等,正在成长为新兴国家,其与其他发展中国家正在形成某种新的中心-边缘的关系。

第二,新兴国家和发达国家在资本和技术方面仍然存在着依附关系。新兴国家在传统的不发达和发达之间,呈现出了中心和边缘的双重身份。

第三,与过去的世界经济格局不同,今日资本和技术的流动不再是单向的,新兴国家在发达国家的投资日益增长。中国在美国37个州的投资从2008年的年均10亿美元增长到2010年的50亿美元。[15]依照传统的西方-非西方的结构主义理论,已经难以确切把握中国与非洲新遭遇的时代意义。中国作为发展援助提供者的成长,挑战了殖民主义中心-边缘历史框架下的西方后殖民主义发展理论。

非洲有助于我们反思西方的“殖民”“后殖民”和“新殖民”的范式

立足于此,我们团队从下述角度,详细展开了对中国援助非洲的研究。

一是中国援助非洲农业的历史叙事,这个叙事展示了中国的发展方式如何以平行流动的形式与非洲产生互动。从1950年代末到1970年代末期,中国迫切希望逐步推行农业合作化和规模化,改造传统农业从而快速实现工业化,其中建设国营农场成为在农区之外发展农业的重要措施。因此,在60?70年代期间,农业合作化和国营农场建设已成为了中国援非农业的主要形式。

70年代末期,农业生产高度合作化和集体化的制度障碍导致中国农业发展陷入困境,调动个体积极性的承包责任制成为中国农业发展道路的新选择。1985年,中国选派农业专家帮助改造早先在布基纳法索援建的三个水稻垦区,参照中国国内承包责任制的做法,农田的所有权归国家,经营权则分给农民,采取“分田到户、个体经营、收获归己”的经营方式,将农民的收益和农田的经营管理结合起来。

进入1990年代,市场逐渐取代政府对资源配置起基础性作用,中国一方面进行市场经济体制改革,对国有企业进行改革,实行政企分开;另一方面通过独资、合资和合作经营三种途径吸收外商直接投资,尤其是外商投资成为中国经济增长的主要推动力,包括合资经营在内的中国国内企业、包括农业科技推广服务体系的市场化改革,自然被运用到中国对非洲的农业援助项目中。进入新世纪以后,“科技兴农”成为的援非农业的主要形式,以援非农业示范中心和技术培训为主导的模式开始成为中国援非农业的主要方式。

二是中国援非农业示范中心的微观运行模式。任何机构的边界都呈现出某种“清晰”与“模糊”的特点,这也反映在中国援非示范中心的运行上。国际上经常采用“行动者”(actor)和“代理人”(broker)框架来讨论国际发展援助机构的行为和功能,在行动者分析框架中,强调行动者如何利用“能动性”(agency)来促使不同社会生活、知识和权力不同“界面”(interface)之间的协商(negotiation),强调不同行动者在微观层面的互动;代理人分析框架则更加突出分析发展干预机构是如何通过“代理”(brokerage)和“翻译”(translation),将援助资金提供者和受益者链接起来。这一框架的基础是各个行动者边界的清晰。

中国农业技术示范中心框架下形成的中国商务部、受援国相关政府部门和中国国内公司三方主体共同介入的管理结构,实际上让示范中心本身突破了行动者和代理人独立的身份。造成了身份和功能边界的模糊,示范中心既是援助者又是受助者,既是公共服务部门又是公司企业。从示范中心的运行来看,三方主体的介入管理虽然使得示范中心经常会面临“选择”的困难,但是三方主体的角力使得示范中心的行动却难以偏离各方的利益诉求,示范中心目前所开展的所有行动几乎都是围绕三方主体的目标进行。示范中心这种模糊的边界特点源于中国政府、受援国政府和承建公司在维护各自核心利益目标时谨慎的协调和博弈,是社会互动构建的战略性安排,这与在身份和功能边界清晰的语境下国际发展援助中出现的偏离、妥协和翻译等功能有很大的差异。我们把这些特点也看作是新发展主义的特征。

三是中国发展经验通过平行流动的方式如何进入非洲的地方性体系中。西方援助携带着西方文化,以直接的附加条件的形式、援助项目实施中的原则或发展知识等方式强势进入受援国,西方援助可被视作西方文化扩张的重要途径之一。我们在田野调查中发现,与中国农业援助项目在同一个非洲小村庄中正在实施的美国农业援助项目,其将文化要素直接强加在受援助农户的选择上。美国项目规定,在所有村民中选出一定数量的受援助农户,选择过程要遵循男女人数相同的性别要求,以及全员投票选举的民主要求。这种文化扩张方式直达受援国一方,迫使其接受。

与西方援助不同,中国援助的文化影响是一种非强制性的经验嵌入,其嵌入在援助中的中国一方的制度和知识之上,对受援国一方并没有强制要求,当然,中国专家与受援国人员在项目互动中,源自不同文化和客观环境的经验不可避免会发生碰撞和交融。中国的援助实践是中国发展经验跨国再生产和地方化的过程,中国与受援国的能动主体根据自身政治、经济等利益诉求,在实践互动中共同形塑着中国发展经验的再生产和地方化过程。

中国发展经验在进入受援国地方的过程中不可能保持原有的完整文化形态,中国发展经验不断接受地方文化和知识的修改,最终以改造后的变体形态存在于受援国地方。将中国援建的农业技术项目看做一个援助场域,它是历史条件的产物、文化的载体和实践的空间。在这个援助场域中,历史条件、文化和实践得以聚合。众多来自中国及受援国的行动者(机构)在这个援助场域内运作各种经济、文化、社会、象征资本,使用各种策略互动,从而为自身谋求利益。

四是两种文化遭遇后的合作逻辑问题,即从中国人的视角深入了解了示范中心的实施过程,以发掘中非农业合作的本质特征。一些研究者已经分析了中国和非洲农业合作在具体运行中的真实情况,不仅考虑具体项目或政策运行的成败,更关注其实施过程。例如,Buckley在塞内加尔的研究中,分析了土地管理的不同方式如何经由不同的主体谈判及重塑,像不同主体临时编织的舞蹈,个人的即兴创作导向未曾预期的项目结果。Buckley认为对非洲土地采取的中国农业管理的制度,在充满冲突的同时,也有着充分的合作,从而使小农户受益。[16]中国援助的特征更倾向于避免某些标准的解决方案。而且常常需要回应合作国的特别要求,展示自己的发展经验,而不是建设体系化的政治或经济模式。[17]中非农业合作的过程,并不必然遵循OECD-DAC对发展中国家的发展援助的规范。[18]示范中心运行所遵循的制度,正如杜克海姆所提到的,它由知识、信仰和“集体情感和集体观念”系统所构成,[19]这些系统是人类互动的共同产物,但又为个人以客观和“强制”的方式所经验。[20]

五是分析了科技理性在过去50多年的时间里逐步渗入到中国对非农业援助的过程中,它直接反映了中国人对非洲农业发展陷阱和发展机遇的认知。需要说明的是,这里的我们以科技理性抽象概括中国农业发展的核心要素,其具有以下特质:以现代科技为手段,将生产力的提高置于首要位置,注重国家的引领作用,并在市场化改革的背景下注重吸收商业化的手段以提高发展的可持续性。

农业技术示范中心的出现本身就是科技理性从中国向非洲漫游的升级版,是在原有实践基础之上的创新和务实考量的综合产物。我们一方面系统回溯了农业技术示范中心在宏观叙事,另一方面又刻画了示范中心在坦桑尼亚、埃塞俄比亚、津巴布韦和莫桑比克等四个案例国在微观实践中的知识遭遇。通过这两个层面的阐述,揭示了新时期中非农业合作中备受热议的创新形式(农业技术示范中心)内在勾连的几个面向:第一,宏观援助政策设计和微观实践之间的断裂;第二,知识和政治之间的相互作用;第三,示范中心在提供替代性发展援助方式方面的可能性。

六是援助运行的激励。在援助项目的实践过程中,国家为激励运营单位,将援助款项交给中国的运营机构(企业或科研院所),由运营机构来分配项目款项的用途,选择项目的具体实施人员。这就为机构和个人提供了发挥能动性的空间。项目实施的过程当中表现出国家、运营单位和个人三方在经济利益上的博弈。

运营单位的性质决定了项目的日常运行模式,如运营者为企业的项目,其运营目标自然是最大程度的减少运营成本,增加项目收入。激励项目的执行人利用援助项目进行创收,改善自己的经济状况。在国家使命与经济利益的双重激励下,示范中心与受援国建立了互相依赖、互利共赢的微观关系,双方工作人员之间虽充满着冲突和不信任,但这些都在互利共赢的关系下,通过中方妥协和让步的形式得到化解,示范中心的示范交流功能得以持续。示范效果激励着非洲人开始反思自身的发展问题,对可持续发展的探索也鼓励示范中心承担起引导中国企业走进非洲农业领域进行投资,并督促其承担起规模化技术培训和示范的国家使命。由此鼓励非洲政府和人民探索和效仿中国农业发展经验,探索本国农业发展道路。

七是聚焦中国的援助者。西方国家的援助专家接受专门的全球化的使命教育,带有西方文化“进步”思想,到非洲带有传教士的性质,而中国专家没有。从中国到非洲,他们带着恐惧、期待和兴奋进入非洲大陆,对于非洲的了解也仅限于他们在出发前的粗浅了解。他们没有西方专家那种优越感,甚至还有一种“同乡”的感觉,看到的更多是中国和非洲国家之间的文化相似性。

由此,政治与国家层面的高度契合与农业专家的技术捆绑在一起,塑造了中国援非农业专家在实践中的行动、角色和身份。中国农业专家不像西方独立的、为挣工资而来的发展专家,也不是旨在传递文化的西方传教士,他们作为普通的个体、社会行动者,既有个人的经济动机,又承载着国家的政治使命,每个人都是国家的一部分,他们是中非国家之间的绿色使者,他们个人利益的驱动屈服于国家的使命,同时,他们的能动性又与国家的使命产生了冲突。

▍??????小结

我们把中国援非农业示范中心视作一个交织着中国、非洲和西方文化的“援助田野”(Aid Land),同时把这个“田野”假设为一个在中国政府、非洲政府、援助执行机构和个人利益的目标约束下,具有相对独立利益的“体系”,在这个体系中政治战略、知识、技术得以传播,借由交流再生产出具有地方特征的政治和社会文化符号、话语。通过对这些符号和话语的分析来理解“新发展”范式如何从中国流动到非洲,以此建构一个新的主客体关系的叙事。

这一叙事不是地缘政治的呐喊,而是基于田野的微观呈现,也是我们对新的全球化思潮模糊的学术理解。这一理解还远远达不到解释的目的,我们还不能在“天理”和“心智”,“理性”与“非理性”之间建构出一个学术的合法性基础,但我们希望开始这个看似野心勃勃的过程。

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